Propos recueillis par Nicolas Leblanc - mai 2003

Décentralisation et libéralisme ne doivent pas être confondus, même si la première, mal pensée et mal menée, peut éhontement servir le second. Sociologue, responsable associatif, Jean-Pierre Worms analyse aujourd'hui la réforme Raffarin.

Territoires : Peut-on dire que le libéralisme est décentralisateur, mais que la décentralisation n'est pas libérale ?

Jean-Pierre Worms : C'est une formidable perversion d'avoir identifié, comme relevant d'un ensemble conceptuel homogène, la gauche, l'État et l'intérêt général. Il est important de le mettre en évidence. On a accepté l'idée que, pour défendre le citoyen (et notamment les plus faibles) contre la mainmise des intérêts corporatistes et religieux, puis capitalistes au XXe siècle, il fallait s'en remettre uniquement à l'appareil central de l'État et aux élites publiques, celles-ci parlant au nom du peuple pour le peuple et édictant des règles publiques de gestion administrative comme incarnation de l'intérêt général. Dans cette perspective, on dépouille le citoyen de son droit et de sa capacité à intervenir dans l'espace public pour contribuer à définir l'intérêt général. Il devient consommateur passif du bien public distribué par l'État.
Du côté de l'État, cela aboutit à une perversion technocratique, à un monopole de la rationalité au profit des grands corps (Les Mines, Ponts et chaussées, Éna, etc.). Ils représentent alors l'intérêt général le plus "désenglué" de la "viscosité" des rapports sociaux, ce qui reflète bien la méfiance des élites politiques envers le peuple.
La décentralisation est en fait un mouvement d'ouverture d'espaces permettant aux citoyens de construire le bien public. Mais ce mouvement comporte un risque, celui de creuser des inégalités entre individus, entre territoires. Celui de faire un espace public ouvert au grand vent des intérêts particuliers, dévié par les individus, les groupes, les villes, les régions les plus forts. Le libéralisme, compris comme un idéal de non-intervention de la règle publique, s'y retrouve alors au mieux. Le sujet de la décentralisation n'est donc pas d'annuler les règles publiques (libéralisme), mais bien de les construire autrement que par le monopole de l'appareil d'État. Dès lors, la décentralisation passe par une organisation de la participation populaire et par des mécanismes de co-construction des politiques d'intérêt public.
Mais, la co-construction a jusqu'ici toujours été comprise exclusivement comme celle du bon équilibre entre les pouvoirs des collectivités locales et l'État. Or, les collectivités font partie de l'appareil public et l'on travaille donc en vase clos en limitant la co-construction à ces deux acteurs. Le vrai enjeu est ailleurs : c'est l'articulation de la société civile, y compris les forces économiques, les producteurs de rapports sociaux, familiaux, d'usage, etc., avec l'appareil public. Cette question n'est pas traitée par le Premier ministre, comme elle ne l'a pas été par les parlementaires socialistes, à l'époque des premières lois de décentralisation.

Pourquoi ?
La gauche a eu peur dans son approche de la décentralisation de démunir les instances publiques de leur monopole sur l'intérêt général. Certains députés, dont je faisais partie, ont par exemple déposé des amendements aux lois Deferre pour reconnaître des droits d'intervention des citoyens et des associations dans la définition et la gestion des services et des biens locaux : ils ont été "retoqués", au groupe socialiste comme en commission et n'ont jamais vu l'hémicycle… Ce fut encore plus le cas avec la loi Chevènement sur l'administration territoriale, dont le troisième volet (la participation des citoyens) demeura, malgré nos efforts, d'une affligeante vacuité. Toutes les tentatives de partage entre la légitimité du suffrage universel des élus et la légitimité d'usage de la société civile ont étés exclues par la gauche. Et aujourd'hui, la droite y est au moins autant réticente.

Que nous manque-t-il pour avancer ?
Aujourd'hui, la pensée sur une ingénierie démocratique nouvelle est d'une très grande faiblesse. On voit par exemple très bien que le référendum présente peu d'intérêt, vu les nombreuses déviances et manipulations qu'on peut lui faire subir, et à quel point on peut l'utiliser pour faire dire n'importe quoi. La voie à travailler est celle de la mise en débat public, le droit de saisine, le droit de pétition par exemple, mais cela demande une ingénierie fine. On se contente d'opposer la démocratie directe, qui court-circuiterait les institutions, à la démocratie représentative. Mais le vrai problème, c'est au contraire une démocratie participative qui nourrirait les institutions d'un flux ascendant.
Pour l'instant, il existe des expériences locales, françaises ou étrangères, peu formalisées, parcellaires. Des acteurs du logement, de la santé, des transports…, expérimentent les bienfaits de la participation. Mais ce sont toujours des expériences semi-clandestines, c'est-à-dire qu'elles ne sont jamais reprises dans les discours des organisations et qu'elles ne sont pas plus utilisées pour concevoir de nouvelles politiques avec les usagers et les riverains. C'est pourtant cela que devrait être la décentralisation : ouvrir des possibilités aux différents acteurs sociaux d'une mise en débat et en œuvre partagée des politiques publiques, dans le cadre de règles précises (elles aussi mises en débat) d'équité, d'égalité d'accès, faisant l'objet d'un consensus national et inscrites dans la loi. La décentralisation n'est pas l'absence de loi, c'est l'encadrement par la loi d'espaces de liberté d'une démocratie vivante.

Sur ce constat, peut-on encore attendre quelque chose d'une réforme qui ne se penche que sur la répartition des compétences ; y a-t-il des enjeux qui méritent que les citoyens s'investissent ?
Il est nécessaire que les citoyens s'investissent, au moins pour clarifier des faux débats. Les critiques de Raffarin sur la décentralisation ne portent pas sur ce qui est critiquable ; il veut en fait en aggraver les défauts actuels. C'est le cas quand il préconise de transférer toujours plus les compétences en blocs homogènes par niveau territorial, alors qu'il faudrait plutôt réorganiser la coopération des différents niveaux, qui sont tous, de fait, concernés par chaque compétence.
Autre exemple : la décentralisation a conservé des cloisonnements et des segmentations verticales, propres à la gestion "de loin" du centralisme. En décentralisant, on aurait pu espérer avoir l'ambition de réunifier, par exemple, les champs d'interventions sociales, en privilégiant des compétences polyvalentes au niveau local. La conséquence la plus directe de ce séquençage de la vie des gens est l'extraordinaire difficulté qu'on a à mobiliser l'énergie la plus importante pour résoudre les problèmes sociaux : celle des personnes concernées, qui ne peuvent reconstruire l'unité que les services sociaux détruisent.
Troisième exemple : on aurait pu aller plus loin dans la répartition entre la loi (ce que l'on doit faire) et le règlement (comment on le fait). On aurait ainsi pu transférer dans le champ des collectivités locales une partie des compétences d'État de type réglementaire, pour que, territorialement, on adapte le "comment faire" aux situations concrètes vécues. Dernier exemple : on décentralise vers des collectivités locales… qui avaient été dessinées par la centralisation ! Ainsi, la région n'est, à la base, qu'un découpage de gestion étatique : on assujettit l'organisation de la représentation citoyenne aux exigences administratives de l'État. Nos 36.000 communes sont, de la même façon, des espaces choisis pour leur multiplicité et leur éparpillement, permettant au pouvoir central de "diviser pour régner" par l'éloignement des acteurs, l'élaboration des petits consensus locaux, etc. La décentralisation ne s'est pas occupée des espaces infra et supra-communaux, la loi Paris Lyon Marseille et celle sur les conseils de quartier manquent singulièrement d'ambition de ce point de vue, et l'élection au suffrage universel direct des intercommunalités n'est toujours pas à l'ordre du jour… Si l'on ajoute l'interdiction stricte du cumul des mandats, une vraie loi sur l'accès à la démocratie représentative, c'est fou ce que l'on aurait pu faire en décentralisant !

Espérez-vous encore un "troisième essai", une décentralisation au sens plein du terme ?
Oui, je suis résolument optimiste, parce que nous n'avons pas encore touché le fond. Je ne sais ni quand ni comment cela se fera, mais il me semble absolument évident que l'on est dans une crise très grave de la légitimité démocratique des institutions représentatives : les gouvernements, les services publics, les administrations sont remis en cause. Pour les collectivités locales, encore relativement épargnées, cela va venir ! Le Sacre des notables [1] s'aggrave. L'abstention, le vote protestataire, la montée de l'intervention directe sont des signes : la vie publique est de moins en moins canalisée par ses institutions. Tout cela fait que l'on va être obligé de reconstruire une légitimité démocratique. Et l'on s'appuiera sur une nouvelle élite qui naît au sein de la population, avec une compétence de citoyenneté, et non une compétence de gestion de la citoyenneté.

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Source : http://www.medialter.org/article.php3?id_article=23#nb*